國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見 安委辦〔2016〕11號
國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見
安委辦〔2016〕11 號
各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產建設兵團安全生產委員會，國務院安委會各 成員單位,各中央企業(yè)： 國務院安委會辦公室 2016 年 4 月印發(fā)《標本兼治遏制重特大事故工作指南》 （安委辦〔2016〕3 號,以下簡稱《指南》）以來，各地區(qū)、各有關單位迅速貫 徹、積極行動，結合實際大膽探索、扎實推進，初見成效。構建安全風險分級 管控和隱患排查治理雙重預防機制（以下簡稱雙重預防機制），是遏制重特大 事故的重要舉措，根據《指南》的要求和各地區(qū)、各單位的探索實踐，現就構 建雙重預防機制提出以下意見：
一、總體思路和工作目標
（一）總體思路。準確把握安全生產的特點和規(guī)律，堅持風險預控、關口前 移，全面推行安全風險分級管控，進一步強化隱患排查治理，推進事故預防工 作科學化、信息化、標準化，實現把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在 事故前面。
（二）工作目標。盡快建立健全安全風險分級管控和隱患排查治理的工作制度 和規(guī)范，完善技術工程支撐、智能化管控、第三方專業(yè)化服務的保障措施，實 現企業(yè)安全風險自辨自控、隱患自查自治，形成政府領導有力、部門監(jiān)管有 效、企業(yè)責任落實、社會參與有序的工作格局，提升安全生產整體預控能力， 夯實遏制重特大事故的堅強基礎。
二、著力構建企業(yè)雙重預防機制
（一）全面開展安全風險辨識。各地區(qū)要指導推動各類企業(yè)按照有關制度和規(guī) 范，針對本企業(yè)類型和特點，制定科學的安全風險辨識程序和方法，全面開展 安全風險辨識。企業(yè)要組織專家和全體員工，采取安全績效獎懲等有效措施， 全方位、全過程辨識生產工藝、設備設施、作業(yè)環(huán)境、人員行為和管理體系等 方面存在的安全風險，做到系統(tǒng)、全面、無遺漏，并持續(xù)更新完善。
（二）科學評定安全風險等級。企業(yè)要對辨識出的安全風險進行分類梳理，參 照《企業(yè)職工傷亡事故分類》（GB 6441—1986），綜合考慮起因物、引起事故 的誘導性原因、致害物、傷害方式等，確定安全風險類別。對不同類別的安全 風險，采用相應的風險評估方法確定安全風險等級。安全風險評估過程要突出 遏制重特大事故，高度關注暴露人群，聚焦重大危險源、勞動密集型場所、高 危作業(yè)工序和受影響的人群規(guī)模。安全風險等級從高到低劃分為重大風險、較 大風險、一般風險和低風險，分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示。其中，重 大安全風險應填寫清單、匯總造冊，按照職責范圍報告屬地負有安全生產監(jiān)督 管理職責的部門。要依據安全風險類別和等級建立企業(yè)安全風險數據庫，繪制 企業(yè)“紅橙黃藍”四色安全風險空間分布圖。
（三）有效管控安全風險。企業(yè)要根據風險評估的結果，針對安全風險特點， 從組織、制度、技術、應急等方面對安全風險進行有效管控。要通過隔離危險 源、采取技術手段、實施個體防護、設置監(jiān)控設施等措施，達到回避、降低和 監(jiān)測風險的目的。要對安全風險分級、分層、分類、分專業(yè)進行管理，逐一落 實企業(yè)、車間、班組和崗位的管控責任，尤其要強化對重大危險源和存在重大安全風險的生產經營系統(tǒng)、生產區(qū)域、崗位的重點管控。企業(yè)要高度關注運營 狀況和危險源變化后的風險狀況，動態(tài)評估、調整風險等級和管控措施，確保 安全風險始終處于受控范圍內。
（四）實施安全風險公告警示。企業(yè)要建立完善安全風險公告制度，并加強風 險教育和技能培訓，確保管理層和每名員工都掌握安全風險的基本情況及防 范、應急措施。要在醒目位置和重點區(qū)域分別設置安全風險公告欄，制作崗位 安全風險告知卡，標明主要安全風險、可能引發(fā)事故隱患類別、事故后果、管 控措施、應急措施及報告方式等內容。對存在重大安全風險的工作場所和崗 位，要設置明顯警示標志，并強化危險源監(jiān)測和預警。
（五）建立完善隱患排查治理體系。風險管控措施失效或弱化極易形成隱患， 釀成事故。企業(yè)要建立完善隱患排查治理制度，制定符合企業(yè)實際的隱患排查 治理清單，明確和細化隱患排查的事項、內容和頻次，并將責任逐一分解落 實，推動全員參與自主排查隱患，尤其要強化對存在重大風險的場所、環(huán)節(jié)、 部位的隱患排查。要通過與政府部門互聯互通的隱患排查治理信息系統(tǒng)，全過 程記錄報告隱患排查治理情況。對于排查發(fā)現的重大事故隱患，應當在向負有 安全生產監(jiān)督管理職責的部門報告的同時，制定并實施嚴格的隱患治理方案， 做到責任、措施、資金、時限和預案“五落實”，實現隱患排查治理的閉環(huán)管 理。事故隱患整治過程中無法保證安全的，應停產停業(yè)或者停止使用相關設施 設備，及時撤出相關作業(yè)人員，必要時向當地人民政府提出申請，配合疏散可 能受到影響的周邊人員。
三、健全完善雙重預防機制的政府監(jiān)管體系
（一）健全完善標準規(guī)范。國務院安全生產監(jiān)督管理部門要協(xié)調有關部門制定 完善安全風險分級管控和隱患排查治理的通用標準規(guī)范，其他負有安全生產監(jiān) 督管理職責的行業(yè)部門要根據本行業(yè)領域特點，按照通用標準規(guī)范，分行業(yè)制 定安全風險分級管控和隱患排查治理的制度規(guī)范，明確安全風險類別、評估分 級的方法和依據，明晰重大事故隱患判定依據。各省級安全生產委員會要結合 本地區(qū)實際，在系統(tǒng)總結本地區(qū)行業(yè)標桿企業(yè)經驗做法基礎上，制定地方安全 風險分級管控和隱患排查治理的實施細則；地方各有關部門要按照有關標準規(guī) 范組織企業(yè)開展對標活動，進一步健全完善內部安全預防控制體系，推動建立 統(tǒng)一、規(guī)范、高效的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制。
（二）實施分級分類安全監(jiān)管。各地區(qū)、各有關部門要督促指導企業(yè)落實主體 責任，認真開展安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作。要結合企業(yè) 風險辨識和評估結果以及隱患排查治理情況，組織對企業(yè)安全生產狀況進行整 體評估，確定企業(yè)整體安全風險等級，并根據企業(yè)安全風險變化情況及時調 整；推行企業(yè)安全風險分級分類監(jiān)管，按照分級屬地管理原則，針對不同風險 等級的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點內容等，實行差異化、精準化動 態(tài)監(jiān)管。對企業(yè)報告的重大安全風險和重大危險源、重大事故隱患，要通過實 行“網格化”管理明確屬地基層政府及有關主管部門、安全監(jiān)管部門的監(jiān)管責 任，加強督促指導和綜合協(xié)調，支持、推動企業(yè)加快實施管控整治措施，對安 全風險管控不到位和隱患排查治理不到位的，要嚴格依法查處。要制定實施企 業(yè)隱患自查自治的正向激勵措施和職工群眾舉報隱患獎勵制度，進一步加大重 大事故隱患舉報獎勵力度。
（三）有效管控區(qū)域安全風險。各地區(qū)要組織對公共區(qū)域內的安全風險進行全 面辨識和評估，根據風險分布情況和可能造成的危害程度，確定區(qū)域安全風險 等級，并結合企業(yè)報告的重大安全風險情況，匯總建立區(qū)域安全風險數據庫， 繪制區(qū)域“紅橙黃藍”四色安全風險空間分布圖。對不同等級的安全風險,要采取 有針對性的管控措施，實行差異化管理;對高風險等級區(qū)域,要實施重點監(jiān)控，加 強監(jiān)督檢查。要加強城市運行安全風險辨識、評估和預警，建立完善覆蓋城市 運行各環(huán)節(jié)的城市安全風險分級管控體系。要加強應急能力建設，健全完善應 急響應體制機制，優(yōu)化應急資源配備，完善應急預案，提高城市運行應急保障 水平。
（四）加強安全風險源頭管控。各地區(qū)要把安全生產納入地方經濟社會和城鎮(zhèn) 發(fā)展總體規(guī)劃，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理中充分考慮安全因素，尤其是城市地下公 用基礎設施如石油天然氣管道、城鎮(zhèn)燃氣管線等的安全問題。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃安 全風險的前期分析，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設安全標準，嚴格高風險項目建設安全 審核把關，嚴禁違反國家和行業(yè)標準規(guī)范在人口密集區(qū)建設高風險項目，或者 在高風險項目周邊設置人口密集區(qū)。制定重大政策、實施重大工程、舉辦重大 活動時，要開展專項安全風險評估，根據評估結果制定有針對性的安全風險管 控措施和應急預案。要明確高危行業(yè)企業(yè)最低生產經營規(guī)模標準，嚴禁新建不 符合產業(yè)政策、不符合最低規(guī)模、采用國家明令禁止或淘汰的設備和工藝要求 的項目，現有企業(yè)不符合相關要求的，要責令整改。要積極落實國家關于淘汰 落后、化解過剩產能的政策，推進提升企業(yè)整體安全保障能力。
四、強化政策引導和技術支撐
（一）完善相關政策措施。各地區(qū)、各有關部門要加大政策引導力度，綜合運 用法律、經濟和行政手段支持推動遏制重特大事故工作，以重點行業(yè)領域、高 風險區(qū)域、生產經營關鍵環(huán)節(jié)為重點，支持、推動建設一批重大安全風險防控 工程、保護生命重點工程和隱患治理示范工程，帶動企業(yè)強化安全工程技術措 施。要鼓勵企業(yè)使用新工藝、新技術、新設備等，推動高危行業(yè)企業(yè)逐步實現 “機械化換人、自動化減人”，有效降低安全風險。要大力推進實施安全生產責 任保險制度，將保險費率與企業(yè)安全風險管控狀況、安全生產標準化等級掛 鉤，并積極發(fā)揮保險機構在企業(yè)構建風險管控體系中的作用；加強企業(yè)安全生 產誠信制度建設和部門聯合懲戒，充分發(fā)揮市場機制作用，促進企業(yè)主動開展 雙重預防機制建設。
（二）深入推進企業(yè)安全生產標準化建設。要引導企業(yè)將安全生產標準化創(chuàng)建 工作與安全風險辨識、評估、管控，以及隱患排查治理工作有機結合起來，在 安全生產標準化體系的創(chuàng)建、運行過程中開展安全風險辨識、評估、管控和隱 患排查治理。要督促企業(yè)強化安全生產標準化創(chuàng)建和年度自評，根據人員、設 備、環(huán)境和管理等因素變化，持續(xù)進行風險辨識、評估、管控與更新完善，持 續(xù)開展隱患排查治理，實現雙重預防機制的持續(xù)改進。
（三）充分發(fā)揮第三方服務機構作用。要積極培育扶持一批風險管理、安全評 價、安全培訓、檢驗檢測等專業(yè)服務機構，形成全鏈條服務能力，并為其參與 企業(yè)安全管理和輔助政府監(jiān)管創(chuàng)造條件。要加強對專業(yè)服務機構的日常監(jiān)管， 建立激勵約束機制，保證專業(yè)服務機構從業(yè)行為的規(guī)范性、專業(yè)性、獨立性和 客觀性。要支持建設檢驗檢測公共服務平臺，推動實施第三方檢驗檢測認證結果采信制度。要加快安全技術標準研制與實施，推動標準研發(fā)、信息咨詢等服 務業(yè)態(tài)發(fā)展。政府、部門和企業(yè)在安全風險識別、管控措施制定、隱患排查治 理、信息技術應用等方面可通過購買服務的方式，委托相關專家和第三方服務 機構幫助實施。
（四）強化智能化、信息化技術的應用。各地區(qū)、各有關部門要抓緊建立功能 齊全的安全生產監(jiān)管綜合智能化平臺，實現政府、企業(yè)、部門及社會服務組織 之間的互聯互通、信息共享，為構建雙重預防機制提供信息化支撐。要督促企 業(yè)加強內部智能化、信息化管理平臺建設，將所有辨識出的風險和排查出的隱 患全部錄入管理平臺，逐步實現對企業(yè)風險管控和隱患排查治理情況的信息化 管理。要針對可能引發(fā)重特大事故的重點區(qū)域、重點單位、重點部位和關鍵環(huán) 節(jié)，加強遠程監(jiān)測、自動化控制、自動預警和緊急避險等設施設備的使用，強 化技術安全防范措施，努力實現企業(yè)風險防控和隱患排查治理異常情況自動報 警。
五、有關工作要求
（一）強化組織領導。各地區(qū)、各有關部門和單位要將構建雙重預防機制擺上 重要議事日程，切實加強組織領導，周密安排部署。要組織制定具體實施方 案，明確工作內容、方法和步驟，落實責任部門，加強工作力量，保障工作經 費，確保各項工作任務落到實處。要緊緊圍繞遏制重特大事故，突出重點地 區(qū)、重點企業(yè)、重點環(huán)節(jié)和重點崗位，抓住辨識管控重大風險、排查治理重大 隱患兩個關鍵，不斷完善工作機制，深化安全專項整治，推動各項標準、制度 和措施落實到位。
（二）強化示范帶動。要加強對各級安全監(jiān)管監(jiān)察部門、行業(yè)管理部門以及企 業(yè)管理人員、從業(yè)人員的教育培訓，使其熟悉掌握企業(yè)風險類別、危險源辨識 和風險評估辦法、風險管控措施，以及隱患類別、隱患排查方法與治理措施、 應急救援與處置措施等，提升安全風險管控和隱患排查治理能力。要大力推進 遏制重特大事故試點城市和試點企業(yè)工作，積極探索總結有效做法，形成一套 可復制、可推廣的成功經驗，強化示范帶動。
（三）強化輿論引導。要充分利用報紙、廣播、電視、網絡等媒體，大力宣傳 構建雙重預防機制的重要意義、重點任務、工作措施和具體要求，推廣一批在 風險分級管控、隱患排查治理方面取得良好效果的先進典型，曝光一批重大隱 患突出、事故多發(fā)的地區(qū)和企業(yè)，為推進構建雙重預防機制創(chuàng)造有利的輿論環(huán) 境。
（四）強化督促檢查。各地區(qū)要加強對企業(yè)構建雙重預防機制情況的督促檢 查，積極協(xié)調和組織專家力量，幫助和指導企業(yè)開展安全風險分級管控和隱患 排查治理。要把建立雙重預防機制工作情況納入地方政府及相關部門安全生產 目標考核內容，加強檢查指導、考核獎懲，對消極應付、工作落后的，要通報 批評、督促整改。
國務院安委會辦公室 2016 年 10 月 9 日